ジョグジャカルタ地震とスマトラ沖地震−大規模災害への国際社会の対応
中村 俊裕さん
国連開発計画（UNDP）インドネシア事務所
テーマはアチェとジョグジャカルタにおける災害と復興支援について、国連の現場でどんな対応をしているのかについて話したい。Aid effectiveness, Harmonization, Simplificationの例としても面白いと思うので、そういう観点から聞いてもらえればと思う。
最近起こった大規模な自然災害の規模、具体的には死者数と被害額(米ドル)をまとめた。トルコ地震(1999年4月)は死者8,500人・被害額100億ドル、インドネシアのアチェの津波(2004年12月)は166,000人・50億ドル、ホンデュラスのハリケーン(1998年10月)は14,000人・47億ドル、インドネシアのジョグジャカルタ地震(2006年5月)は5,700人・30億ドル、インドのグジャラード地震(2001年6月)は20,000人・29億ドルとなっている。
災害復興支援のパターンについてお話したい。災害支援には時間軸で大きく分けて短期の「緊急支援」中長期の「復興と長期的開発」という2つの段階がある。短期の「緊急支援」では、国連が中心になっており、国連の人道問題調整部(OCHA)と国連災害評価調整(UNDAC)が5-6人のアセスメントチームを現地に派遣し、チームは2,3日でレポートを作成する。それをもとに被害の概要、国際社会のサポートの必要性、予定のプログラム等を発表して資金集めを行う(フラッシュアピールと呼ばれる)。また、人道問題調整部が現場で様々に飛び交う情報を1か所に集める情報収集作業も行う。
以前との違いは、最近は、上記の短期的な対応に加えて、中長期的なフレームワークも確立しつつあることである。
中長期で行われる「復興と長期的開発」には、1)緊急アセスメントよりも精査された被害額アセスメント、2)5年程度の復興計画であるマスタープラン、3)様々なドナーからの資金額や支援内容などを把握するための情報プラットフォームであるDAD（Development Assistance Database）、4)様々な資金源からの資金を一つにまとめて同一の基準で分配する「マルチドナートラストファンド(多国間基金)」創設などが含まれる。また、インドネシアは、短期の支援を行う国連と中長期の支援に積極的な世界銀行(WB)の協力関係が非常にうまくいった例である。
ジョグジャカルタを例にとると、支援の段階は、大きく分けて1)緊急支援と復興計画期(災害発生後1-2ヶ月)と2)復興期(災害発生後2-24ヶ月)、の2つがある。
短期的な1)緊急支援と復興計画期の目的は人命を救助することであり、食糧供給、人々の避難、瓦礫の撤去、仮設住宅の整備などが行われる。また、この時期に既に復興計画作成に着手していることに注目してほしい。
2) の復興期は更にRehabilitation(2-12ヶ月)とReconstruction(7-24ヶ月)に分けられる。Rehabilitation期は「元に戻す」時期で、公共サービス、基礎的な社会サービス、基礎的なインフラ、住宅、心理セラピーなどの提供が行われる。Reconstructionは「災害前よりも良くする」時期であり、経済システム、運輸、通信、社会・文化的な復興、などが行われる。
アチェでの支援のフレームワークもジョグジャカルタとほぼ同じだった。違ったのはタイムフレームで、1)緊急支援と復興計画期が6ヶ月、2)復興期が３年半ほどあったことだ。
ECLACは自然災害の社会・経済、環境や政府部門への直接・間接的な被害を金額換算するための手法であり、国連ラテンアメリカ・カリブ経済委員会(Economic Commission for Latin America and the Caribbean: ECLAC)で開発されたためこう呼ばれている。もともとは中南米で多発していたハリケーン被害を金額換算するために開発されたものである。実際に使われた例としては、98年のベリーズ・ドミニカの被害、99年のベネズエラの被害、01年のエルサルバドルの被害などがある。
ECLACの基本的な枠組みは、社会・インフラ・生産・全体的な影響、の4つのセクターに分けてそれぞれの直接的・間接的被害額を計算し、合計するというものである。直接的な被害額(damage)は、失われたものを買い戻す場合の金額である。例えば、パソコンが200台壊れたと言うことであれば、パソコンの台数掛けるパソコンの現在価値、というイメージである。間接的な被害額(loss)とは、例えばお店でパソコンを使って決済をしていた場合、パソコンが被害を受けたことによって途絶えてしまった収入などを指す。
4つのセクターに含まれる分野は、1)社会（影響を受けた人口、住宅、教育と文化、健康）、2)インフラ(エネルギー、上水・下水、運輸・通信)、3)生産(農業、工業と貿易、観光)、4)全体的影響(環境、女性、マクロ経済、雇用と収入)などである。
アチェの例でアセスメントの実際を説明する。ECLACは国連の手法なので、政府の人にはあまり内容が分からない。そこで、インターナショナルチーム(WB、国連関係機関、アジア開発銀行(ADB)などで編成)とナショナルチーム(インドネシア政府職員で編成)を作り、協力して作業を行うことにした。
まず、どのようなセクターに分けてアセスメントをするかを決めて、セクターを10に分け、それぞれにタスクフォースを作る。個々のタスクフォースには、インターナショナルチームとナショナルチームの両方から職員が派遣され、協力し合って作業を行う。また、10のタスクフォース全体で一つの事務局を置く。例えば、ハウンジングのセクターであれば、インドネシア中央政府の計画省から3人、国際機関からはWBのインフラ担当者が1人とアジア開発銀行のインフラ担当者が1人、というようにタスクフォースを編成する。
また、インドネシアは分権化が進んでおり、特にアチェは特別自治区だったため、中央政府だけで物事を進められないという事情があった。従って、以上のタスクフォースをジャカルタに作っただけでなく、アチェでも同様に10のタスクフォースと１つの事務局を置いて、2つの地域同士でもコミュニケーションを取りながら作業を進めた。なお、ジョクジャカルタの場合は、地方は含まず中央だけで作業を進めた。
タスクフォース編成のプロセスも説明しておきたい。被害額を算定するためのセクターの分け方はインドネシア政府が考えたが、どの国際機関がどのセクターを担当するかはUNDPのレジデント・コーディネーターが調整した。各国際機関から、調整を希望するセクターを聞いたり派遣者のリストをもらい、それをまとめて推薦リストとして政府側に提出し、選んでもらうというプロセスだった。
なお、どのセクターをどの国際機関がリードするかについては政治的な思惑が付きまとう。ジョグジャカルタでは、社会セクターをADBが調整した。同様に、インフラセクターはWB・国連人間居住計画(UNHABITAT)・国際協力銀行(JIBC)、生産セクターはドイツ開発公社(GTZ)、セクター横断的な項目はUNDP、人道的インパクトを国連がリードすることで決まった。
私はアチェのガバナンスセクターのタスクフォースに参加した。毎朝7時に会議をし、それぞれのセクターが、データのアップデート、これまでの作業や今日の予定などを情報交換する。例えば、学校への被害は教育セクターと公共セクターのどちらで扱うかということを決めて重複を無くしたり、家一軒はいくらで換算しているかなどを確認したりする。レポートは10日程度で仕上げた。なお、アチェではWBがリーダーシップを取っていたが、ジョグジャカルタの時には、インドネシア政府が慣れてきたこともあり、彼らがリーダーシップをとった。
実際の作業は、人的被害であれば、「○○県の××地域で、死者○人、重傷者△人、軽傷者×人･･･」といった大量の生のデータがスプレッドシートにまとめられて送られてくるものを分析していく。実は、国連職員でこの種の数値分析に長けた職員が少なく、アチェでは国連の迅速な対応が難しかった。ECLACは国連のツールなのに、なぜ国連職員で使いこなせる人が少ないのだということになり、今後は国連職員のキャパシティービルディングが行われると思う。
■8■ Coordination、Harmonizationの手段について
Multi-donor Trust Fundの枠組みは、災害支援だけでなく、紛争後の平和構築などにも使われており、Donor coordination、Harmonizationの手段となっている。アチェでは、被害額予想45億ドルに対し、マルチ(多国間)やバイ(二国間)の資金約75億ドルがトラストファンドに集まった。トラストファンドを経由した支援は、あらかじめ重複を除いて無駄を無くすことができ、同じ基準で分配ができるのでモニタリングがし易いといったメリットがある。しかし、NGOなどは自分たちの資金に制限が付くことを嫌うので、結局集まった半分程度しか基金に入らなかった。今後の課題はNGOなどを含めて、もっとコーディネートできる金額を増やしていくことである。
また、WBとUNDPで「イー・アチェ・ドットコム」というウェブサイトを作り、どのような災害復興支援プロジェクトが行われているか、現場からの報告、調達情報、市民のコーナーなどの情報を集め提供していた。これは国連のDADがその後を引き継いだ。DADはトラストファンド以上の情報を把握することを目指したものである。担当者が、様々な機関に「プロジェクト内容と金額」「支出」などをテンプレートにしてメール等で尋ねたが、なかなか情報が集まらず、DADの内容が中途半端になってしまった。総額いくらがどう動いているかを把握するのは至難の業だった。以上、アチェとジョグジャカルタの例で、クライシス対応の実際とAid effectivenessの視点からお話した。開発とのリンケージもディスカッションできれば興味深い。
担当：谷、古澤
